Ιδιωτικά ΑΕΙ: Εθνικός ή ενωσιακός συνταγματισμός; - Γράφει ο Ιωάννης Δ. Βούρος*

Επ’ ευκαιρίας της ψηφίσεως του νομοσχεδίου για τα ιδιωτικά πανεπιστήμια και της ευθείας παραβάσεως του Συντάγματος και δη του άρθρου 16 αυτού, άνοιξε ένας ευρύς νομικός διάλογος σχετικώς με το κατά ποσόν το ενωσιακό δίκαιο κατισχύει του Συντάγματος, στο πλαίσιο του οποίου εκφράσθηκαν διάφορες απόψεις, ενώ επιχειρήθηκαν και ορισμένες καινοφανείς διασταλτικές ερμηνείες των συντακτικών διατάξεων, οι οποίες μέχρι πρότινος δεν είχαν αποτελέσει μέρος επιστημονικής νομικής συζητήσεως.

Η σύμφωνη προς το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία του Συντάγματος ήτο εκ των πραγμάτων φυσική εξέλιξη της προσχωρήσεως της Ελλάδος στην πρώην ΕΟΚ και νυν ΕΕ, πρακτική που αποτυπώθηκε νομολογιακώς στις αποφάσεις των ελληνικών δικαστηρίων και δη του ΣτΕ. Τούτο καθίσταται εμφανές από το γεγονός ότι σε κρινόμενα δικαστικώς ζητήματα, όπου το εθνικό Σύνταγμα είναι ευθύ και απόλυτο, το ΣτΕ διατυπώνει προδικαστικά ερωτήματα προς το ΔΕΕ και τελικώς υιοθετεί την προτεινομένη παρ’ αυτού λύση, ακόμα και αν αυτή έρχεται σε αντίθεση με τα οριζόμενα στο Σύνταγμα, στο πλαίσιο εναρμονίσεως της ελληνικής εννόμου τάξεως με την ενωσιακή, όπως λ.χ. στην υπόθεση του «βασικού μετόχου» για το ασυμβίβαστο μεταξύ της ιδιότητας του μετόχου σε εταιρεία ΜΜΕ και μετόχου σε επιχείρηση που αναλαμβάνει έναντι του Δημοσίου την εκτέλεση έργων (ΟλΣτΕ 3470/2011) και στην υπόθεση για την αναγνώριση των επαγγελματικών δικαιωμάτων όσων είχαν αποκτήσει πτυχίο ανώτερης σχολής της ΕΕ (ΣτΕ778/2007)

Οι «φίλα προσκείμενες» στο ενωσιακό δίκαιο αποφάσεις των ελληνικών δικαστηρίων πηγάζουν κυρίως από μία συνδυαστική ερμηνεία των εφαρμοζομένων in concreto διατάξεων προς τη συνταγματική υποχρέωση συμμετοχής της Ελλάδος στην ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, όπως αυτή τυποποιείται στο άρθρο 28 του Συντάγματος.

Κατ’ αναλογία και προκειμένου να καμφθεί η συνταγματική απαγόρευση για την ίδρυση Ανωτάτων Εκπαιδευτικών Ιδρυμάτων από ιδιώτες, επιχειρείται ένας υπερκερασμός της και μία διασταλτική ερμηνεία της ανωτέρω διατάξεως υπό το πρίσμα του άρθρου 28 του Συντάγματος.

Ωστόσο, στην προκειμένη περίπτωση δέον να παρατηρηθεί αρχικά το εξής. Η συνταγματική διάταξη του άρθρου 28 είναι αρκετά μεταγενέστερη του άρθρου 16 και βεβαίως μεταγενέστερη της εντάξεως της Ελλάδος στην ΕΟΚ και μετέπειτα ΕΕ. Περαιτέρω, το περιεχόμενο του άρθρου 16 παρέμεινε αναλλοίωτο στο πέρας αρκετών συνταγματικών αναθεωρήσεων (ενδεικτικώς του 2001, 2008 και 2019), όπερ καταδεικνύει και τη σαφή πρόθεση και βούληση του συντακτικού νομοθέτη να μην επιτρέπει καθ’ οιονδήποτε τρόπο στους ιδιώτες την ίδρυση ΑΕΙ παρά το γενικό πνεύμα σύμπνοιας του ελληνικού Συντάγματος με τις αρχές του ευρωπαϊκού δικαίου.

Εις ό,τι δε αφορά τη διατύπωση του άρθρου 16 του Συντάγματος, η χρήση των λέξεων «αποκλειστικά» (παρ. 5) και «απαγορεύεται» (παρ. 8) καθιστά αναμφισβήτητα τη γραμματική ερμηνεία της διάταξης μονόδρομο υπό την έννοια ότι δεν υπάρχουν περιθώρια αναζήτησης της βούλησης του νομοθέτη και καταφυγή σε ιστορική, τελολογική και συστημική ερμηνεία. Η ρητή και αυστηρή διατύπωση των δύο αυτών παραγράφων καθιστά τη σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία των ανωτέρω διατάξεων αδύνατη.

Προκειμένου να ερμηνευθούν οι ανωτέρω διατάξεις προς το ενωσιακό δίκαιο θα έπρεπε να προστεθούν λέξεις και φράσεις, προϋποθέσεις και εξαιρέσεις στο πλαίσιο μίας διορθωτικής ερμηνείας, η οποία σύμφωνα με τον καθηγητή διοικητικού δικαίου της Νομικής Αθηνών, κ. Πάνο Λαζαράτο, είναι νομικώς απαγορευμένη ως contra legemconstitutionem. 

Ιωάννης Δ. Βούρος

Στον αντίποδα ευρίσκεται η θέση των καθηγητών κ.κ. Βενιζέλου και Σκουρή (βλ. Καθημερινή 25.02.2024, σελ. 8) κατά την οποία το ζήτημα πρέπει να επιλυθεί στη βάση αναζήτησης της εφαρμοζομένης εν προκειμένω εννόμου τάξεως. Κατά τους ανωτέρω συγγραφείς, το κύρος και η επιστημοσύνη των οποίων είναι αμάχητα, προσεγγίζοντας το ζήτημα ιδρύσεως ιδιωτικών ΑΕΙ ευρισκόμαστε στην ευρωπαϊκή έννομη τάξη. Δεδομένης της φύσεως της ΕΕ ως μίας ενώσεως κυρίως οικονομικού χαρακτήρος, το βασικό επιχείρημα που θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί υπέρ του συνταγματικώς επιτρεπτού της ιδρύσεως μη κρατικών ΑΕΙ είναι η ελεύθερη πρόσβαση στην αγορά των ιδιοκτητών ιδιωτικών ΑΕΙ στο πλαίσιο της ελεύθερης διακίνησης αγαθών (αρ. 26 και 28-37 ΣΛΕΕ).

Ωστόσο, το βασικό ερώτημα που τίθεται εδώ και πρέπει να απαντηθεί είναι όχι αν υπερέχει το ενωσιακό δίκαιο του Συντάγματος, αλλά εάν τελικώς υπάρχει κάποια διάταξη του πρώτου που να συγκρούεται με το δεύτερο. Προσωπικώς, θεωρώ πως όχι. Πέραν του ότι η αρχή της ελεύθερης διακινήσεως αγαθών, στο πλαίσιο της οποίας διασταλτικώς εντάσσεται και η παροχή εκπαιδεύσεως, υποχωρεί στο πλαίσιο της αρχής lex specialis derogat legi generali (ειδικός νόμος κατισχύει του γενικού) προ της διατάξεως του άρθρου 165, παρ. 1 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, δέον είναι να παρατηρηθεί ότι η συγκεκριμένη διάταξη δεν αντίκειται στο Σύνταγμα αναφορικώς με το συγκεκριμένο ζήτημα, αλλά αντίθετα αποτελεί τη βάση των επιχειρημάτων όλων εκείνων που θεωρούν πως η πρωτοβουλία και η αρμοδιότητα για τον καθορισμό του περιεχομένου της παρεχομένης παρ’ εκάστου κράτους – μέλους παιδεία ανήκει ακριβώς στο κράτος – μέλος καθαυτό και όχι στην Ένωση. 

Από την ανωτέρω διάταξη, το περιεχόμενο της οποίας είναι το εξής: «Η Ένωση συμβάλλει στην ανάπτυξη παιδείας υψηλού επιπέδου, ενθαρρύνοντας τη συνεργασία μεταξύ κρατών μελών και, αν αυτό απαιτείται, υποστηρίζοντας και συμπληρώνοντας τη δράση τους, σεβόμενη ταυτόχρονα πλήρως την αρμοδιότητα των κρατών μελών για το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος, καθώς και την πολιτιστική και γλωσσική τους πολυμορφία» σε συνδυασμό με τη διάταξη του άρθρου 14, παρ. 3 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, σύμφωνα με την οποία «Η ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων με σεβασμό των δημοκρατικών αρχών καθώς και το δικαίωμα των γονέων να εξασφαλίζουν την εκπαίδευση και τη μόρφωση των τέκνων τους σύμφωνα με τις θρησκευτικές, φιλοσοφικές και παιδαγωγικές πεποιθήσεις τους, γίνονται σεβαστά σύμφωνα με τις εθνικές νομοθεσίες που διέπουν την άσκησή τους» καθίσταται σαφές ότι η ΕΕ έχει μόνον αρμοδιότητα υποστηρικτική (και όχι αποφασιστική) στην παρεχομένη παρ’ εκάστου κράτους – μέλους παιδεία, στον καθορισμό του περιεχομένου της, των προϋποθέσεων λήψεως επαγγελματικών και ακαδημαϊκών τίτλων κ.λπ. Συνεπώς, ουδεμία διάταξη του ενωσιακού δικαίου αντιτίθεται προς το εθνικό μας Σύνταγμα, αντιθέτως τού αναγνωρίζει απόλυτη αρμοδιότητα και δη αποφασιστική ως προς τα ανωτέρω ζητήματα παροχής ανωτάτης εκπαιδεύσεως, ούτως ώστε οι απαγορεύσεις των παραγράφων 5 και 8 του άρθρου 16 να διατηρούν την ισχύ και το κύρος τους στο ακέραιο.

Δεύτερη παράμετρος που κρίνεται εξεταστέα είναι η απόπειρα παρακάμψεως της συνταγματικής απαγορεύσεως διά της πλαγίας διατυπώσεως του νομοσχεδίου και η καθιέρωση της «συμ-παροχής» εκπαιδεύσεως του ελληνικού κράτους με τα αλλοδαπά ΑΕΙ μέσω της ασκουμένης σε αυτά εποπτείας υπό της Εθνικής Αρχής Ανώτατης Εκπαίδευσης (ΕΘΑΑΕ). Τελικώς, δηλαδή, η ατομική διοικητική πράξη που θα εκδίδει η Αρχή αυτή για την αναγνώριση του τίτλου σπουδών κάθε τελειοφοίτου θα είναι συστατική η βεβαιωτική; Η απάντηση νομίζω ότι δίνεται στο άρθρο 144, παρ. 1 του προς ψήφιση νομοσχεδίου, σύμφωνα με την οποία «Κάθε Ν.Π.Π.Ε., το οποίο παρέχει πρόγραμμα σπουδών πιστοποιημένο από το μητρικό ίδρυμα και εγκεκριμένο από την ΕΘ.Α.Α.Ε. σύμφωνα με τους όρους του παρόντος, χορηγεί στους αποφοίτους του τίτλο σπουδών του μητρικού ιδρύματος». Και μόνο με τη χρήση της γραμματικής ερμηνείας της διατάξεως αυτής, αντιλαμβάνεται και ο μη νομικός μέσος πολίτης πως τα Ν.Π.Π.Ε. αυτά πρόκειται να (συμ)παρέχουν εκπαίδευση και να χορηγούν τίτλους σπουδών, όπερ καθιστά αδύνατη τη μη εφαρμογή των προβλέψεων του άρθρου 16 επ’ αυτών.

Η όλη νομική συζήτηση σχετικώς με την αντίθεση του προς ψήφιση νομοσχεδίου στο Σύνταγμα και τελικώς και προς το ενωσιακό δίκαιο θα είχε αποφευχθεί εάν η κυβέρνηση και κατ’ επέκταση η Βουλή είχε θέσει ζήτημα συνταγματικής αναθεωρήσεως. Άλλη λύση, η οποία δεν επιλύει ακριβώς την ανωτέρω διαγνωσθείσα αντίθεση, αλλά τουλάχιστον θα ενίσχυε την κυβερνητική νομοθετική πρωτοβουλία θα ήτο η καταφυγή στη διάλυση της Βουλής και στην προκήρυξη εκλογών με σκοπό την ανανέωση της λαϊκής εντολής και κατ’ επέκταση την παρά του λαού έγκριση του προς ψήφιση νομοσχεδίου κατά τη διάταξη του άρθρου 41, παρ. 2 του Συντάγματος. Ωστόσο, με δεδομένο ότι αμφότερες οι λύσεις αυτές απαιτούν την προσφυγή στις κάλπες, τούτο δεν πρόκειται να συμβεί καθώς η κυβέρνηση δεν είναι εις θέσιν να αναλάβει τόσο μεγάλο πολιτικό ρίσκο και δη την προκειμένη στιγμή που βάλλεται πανταχόθεν για την υπ’ αυτής ασκουμένη πολιτική και δη για τη διαγνωσθείσα από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έκπτωση του κράτους δικαίου, για την επιχειρούμενη συγκάλυψη στο δυστύχημα των Τεμπών, για την εκτρωματική αλλαγή του Ποινικού Κώδικος και του Κώδικος Ποινικής Δικονομίας κ.λπ.

*Ο Ιωάννης Δ. Βούρος είναι νομικός και συγγραφέας.

Από την έντυπη έκδοση του «Σαμιακού Βήματος»